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Unternehmerfreiheit versus Verbraucherschutz?!


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Rezension von

Dr. Sebastian Felz

Unternehmerfreiheit versus Verbraucherschutz?! Am 15. März 1962 adressierte der amerikanische Präsident John F. Kennedy eine „Special Message to the Congress on Protecting the Consumer Interest“. Alle Menschen seien Konsumenten beginnt der Kennedy seine Botschaft und forderte vier Konsumentenrechte (das Recht auf Produktsicherheit, das Recht auf Information, das Recht auf Wahlfreiheit, das Recht auf Vertretung und rechtliches Gehör): „(1) The right to safety--to be protected against the marketing of goods which are hazardous to health or life. (2) The right to be informed--to be protected against fraudulent, deceitful, or grossly misleading information, advertising, labeling, or other practices, and to be given the facts he needs to make an informed choice. (3) The right to choose--to be assured, wherever possible, access to a variety of products and services at competitive prices; and in those industries in which competition is not workable and Government regulation is substituted, an assurance of satisfactory quality and service at fair prices. (4) The right to be heard--to be assured that consumer interests will receive full and sympathetic consideration in the formulation of Government policy, and fair and expeditious treatment in its administrative tribunals.“ Seit 1983 ist der 15. März daher der „Weltverbrauchertag“. Diese Verbraucherschutzrechte der Produktsicherheit, der Sicherheit durch Information, des fairen Preises und funktionierenden Marktes sowie des rechtlichen Gehörs stehen im Spannungsfeld zur unternehmerischen Freiheit der Produzenten und Wirtschaftsakteure. Wie regelt das europäische und das deutsche Recht diesen Interessenausgleich zwischen Unternehmer und Verbraucher, fragt Gerhard Wiebe in seiner 400-Seiten starken Dissertation, mit der er an der Universität Bielefeld promoviert worden ist? Wiebe füllt damit eine Lücke in der Beschäftigung aus öffentlich-rechtlicher Perspektive mit dem Verbraucherschutz bzw. mit dem Recht auf Unternehmensfreiheit und den jeweiligen Interdependenzen. Er beschäftigt sich mit den jeweiligen dogmatischen Ausformungen beider Rechtspositionen auf der Ebene des europäischen Primärrechts und des nationalen Verfassungsrechts. Wiebe unterteilt seine Untersuchung in vier Schritte. Im ersten Teil wird als Fundament der Analyse die ökonomische Bedeutung des Konsums, die Interessen von Konsumenten, Marktstellung sowie ihre etwaige Schutzbedürftigkeit herausgearbeitet. Weiteren zeichnet Wiebe die Entwicklung des rechtlichen Verbraucherschutzes nach. Hier erkennt der Autor insbesondere die Zersplitterung von verbraucherschutzrechtlichen Regelungen im öffentlichen Recht, da die Regelungen auf unterschiedlichste Schutzgesetze verteilt seien. Ein übergeordnetes Verbraucherschutzkonzept existiere nicht. Eine Synthese dieser verschiedenen Regelungsbereiche sei aufgrund der Gemengelage von verschiedenen Interessenlagen, unterschiedlichen sozio-ökonomischen Denkschulen sowie der dynamischen Schnelllebigkeit der Welt schwerlich zu erreichen. Unter Rückgriff auf die Rechtsprechung des EuGH zum „Verbraucherleitbild“, in welcher der Verbraucher als durchschnittlich mündig, informiert, aufmerksam und verständig gesehen wird, geht Wiebe vom Leitbild eines „potenziell (Hervorhebung im Original, S. F.) vernünftigen, mündigen und informierbaren Durchschnittsverbrauchers“ aus (S. 74). Im Verlauf der Untersuchung wird sogar der etwas zu hochstehende Begriff der „Verbraucherwürde“ als „wirtschaftlicher Einschlag der Menschenwürde“ eingeführt (S. 143). Eine „Verbraucherpflichtigkeit der Unternehmerfreiheit“, also eine Einschränkungsmöglichkeit auf Ebene des Schutzbereichs des Art. 12 Abs. 1 GG, wird abgelehnt (S. 190). Wiebe lehnt paternalistische Eingriffe des Staates zugunsten des Verbrauchers grundsätzlich ab und will nur in Ausnahmen aufgrund der Schutzpflichten der Grundrechte Eingriffe bei freiwilligen Selbstgefährdungen der Verbraucher in deren Freiheitssphären zulassen (S. 247). Aufbauend auf diesen ökonomischen, soziologischen und historischen Grundlagen arbeitet der Autor in dogmatischer Feinarbeit die Unternehmensfreiheit auf der einen Seite und auf der anderen Seite den Schutz des Verbrauchers in den Regelungen des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Europäischen Grundrechtscharta sowie des Grundgesetzes heraus. Dieser zweite Teil der Untersuchung ist das Herzstück (S. 91 bis S. 288) des Buches. In drei Schritten analysiert Wiebe zunächst die dogmatischen Grundlagen der Unternehmerfreiheit (Art. 16 EU-GRCh sowie Art. 12 GG) heraus, dann die rechtlichen Fundamente des Verbraucherschutzes (Art. 169, Art. 114 AEUV sowie Art. 38 EU-GRCh) sowie das Verhältnis beider Rechtsbereiche. Dem Verbraucherschutz, so Wiebe, komme kein absoluter Vorrang gegenüber der Unternehmerfreiheit zu. Beide Rechtspositionen seien zu einem „wohlaustarierten Ausgleich“ zu bringen. Die gesetzgeberische Einschätzungsprärogative sowie die administrative Ermessensausübung im Bereich des Verbraucherschutzes seien anhand folgender Kriterien auszuüben: Die auf validen Fakten beruhende Prognose der Schadenswahrscheinlichkeit und des Schadensumfangs, der Rang des betroffenen Verbraucherschutzgutes, Festlegung des Schutzniveaus (Mindestschutz oder optimaler Schutz), Vorrang des Eigenschutzes des Verbrauchers („Hilfe zur Selbsthilfe“), Vorrang von Kooperation und unternehmerischer Eigenregulierung vor einseitigen Maßnahmen der öffentlichen Hand, Informationspflichten als im Regelfall milderes Mittel, Verbote und Sanktionen als „ultima ratio“, Größe und wirtschaftliche Stärke der regulierten Unternehmen, gesamtwirtschaftliche Folgewirkungen der Verbraucherschutzmaßnahmen sowie Garantie von unternehmer- sowie verbraucherseitigen Rechtsschutzgarantien und Verfahrensteilhabe. Das Verhältnis zwischen Unternehmensfreiheit und Verbraucherschutz im öffentlich-rechtlichen Verbraucherschutzrecht steht anhand eines Vergleichs der Rechtsmaterien Produkts- und Lebensmittelsicherheit im Fokus des dritten Teils. Hier werden die Adressaten von produktbezogenen Unternehmerpflichten, Sicherheitsvorgaben durch Gesetze und ihre Konkretisierung durch die Normung, Produktinformationspflichten, behördliche Produkt- und Betriebszulassungen, Produktzertifizierungen, Produktbeobachtungspflichten, Risikomanagementsysteme, Pflichten zur Gefahrabwendung, Kommunikations- und Kooperationspflichten, behördliche Nachmarktkontrollen, Risikoermittlung, Betretungsbefugnisse, Auskunfts- und Einsichtsrechte, Prüf- und Besichtigungsbefugnisse, Probenahmen, Verbotsverfügungen, Gefahrhinweise, Anordnung der Konformitätsprüfung, behördliche Informationstätigkeiten, Rücknahmen und Rückrufe sowie die Verhängung von Ordnungswidrigkeiten und Straftaten analysiert und zu vier „Strukturelementen des öffentlich-rechtlichen Verbraucherschutzes“ synthetisiert: Schutz und Vorsorge, Dynamik und Flexibilität, Kommunikation, Kooperation und Beteiligung sowie Eigenverantwortlichkeit. Kleinere Präzisierungen sind in diesem Kapitel anzubringen. Wenn der Autor schreibt, dass nach § 4 Abs. 3 ProdSG formelle Einwände gegen eine harmonisierte Norm bei der „Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin“ (BAuA) „einzulegen“ seien (S. 313), so ist dies missverständlich. Die BAuA ist als der nationale Knotenpunkt über entsprechende Meldungen „zu unterrichten“. Sie wird nach Prüfung auf Vollständigkeit und Schlüssigkeit der Meldung dem zuständigen Ministerium den formellen Einwand zuleiteten. Das Ministerium wird dann ggf. bei der Europäischen Kommission das Verfahren zur Überprüfung der Norm anstoßen. Der „Ausschuss für technische Arbeitsmittel und Verbraucherprodukt“ (S. 313) existiert seit 2011 unter dem Namen „Ausschuss für Produktsicherheit“. Das ProdSG kennt den Begriff der „Zertifizierungsstellen“ nicht, sondern spricht von der „Befugnis erteilenden Behörde“ in § 9 ProdSG. Diese Kleinigkeiten minimieren aber die große Leistung der Darstellung nicht. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die von Wiebe geäußerten Zweifel zur Verfassungsmäßigkeit von § 40 Abs. 1a LFGB durch den nach Drucklegung ergangenen Beschluss des BVerfG (Beschl. v. 21. März 2018 - 1 BvF 1/13) und das entsprechende gesetzgeberische Handeln (BGBl. I v. 24.04.2019, S. 498) entkräftet sein dürften. Im vierten Teil werden aufgrund dieser dogmatischen Analysen rechtspolitische Vorschläge zum öffentlich-rechtlichen Verbraucherschutzrecht sowie dem Ausgleich zwischen Unternehmensfreiheit und Verbraucherrechten gemacht. Wiebe diskutiert eine Staatszielbestimmung „Verbraucherschutz“, die er als Symbolpolitik verwirft. Dann wird eine Stärkung der Strukturen der Verbraucherschutzverbände empfohlen. Des Weiteren sollen diese Interessenverbände stärker in die Normung und Gesetzgebung eingebunden werden. Eine weitere Möglichkeit der Stärkung des Verbraucherschutzes sieht Wiebe in entsprechenden „Selbstverpflichtungen“ zum Verbraucherschutz durch die Industrie. Des Weiteren könnte im Bereich der Eigenüberwachung ein „Verbraucherschutzbeauftragter“ in Unternehmen verstärkend wirken. Eine tarifvertragsähnliche „Verbraucherschutzvereinbarung“ zwischen Unternehmern und Verbraucherschutzverbänden dürfte wegen der schon angedeuteten Schwäche der Verbraucherschutzverbände nicht weiterführend sein, so der Autor. Weitere Möglichkeiten der Stärkung des Verbraucherschutzes könnten durch ein Verbandsklagerecht (in diese Richtung jetzt: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Verbandsklagen zum Schutz der Kollektivinteressen der Verbraucher und zur Aufhebung der Richtlinie 2009/22/EG, COM(2018) 184 final) sowie durch einen Verbraucher-Ombudsmann erreicht werden. Ein „Verbraucherschutzgesetz“ dürfte allerdings nur schwer zu verabschieden sein. Die Arbeit von Wiebe überzeugt durch eine durch und durch gelungene Architektur. Ein breites Fundament aus grundlegenden politischen, historischen und ökonomischen Betrachtungen trägt ein massives Gerüst aus dogmatischen Pfeilern der beiden Rechtsgebiete Unternehmerfreiheit und Verbraucherschutz und ihren Querverstrebungen. Die elegant gewählte Untersuchung der beiden Rechtsgebiete Produktsicherheit und Lebensmittelsicherheit verkleidet das Gebäude, welches schließlich gekrönt wird von rechtspolitischen Erwägungen über die Zukunft des Verbraucherschutzes. Wiebes Untersuchung ist elegant in der Architektur, massiv in der Statik und beeindruckend in seiner endgültigen Form.

Am 15. März 1962 adressierte der amerikanische Präsident John F. Kennedy eine „Special Message to the Congress on Protecting the Consumer Interest“. Alle Menschen seien Konsumenten beginnt der Kennedy seine Botschaft und forderte vier Konsumentenrechte (das Recht auf Produktsicherheit, das Recht auf Information, das Recht auf Wahlfreiheit, das Recht auf Vertretung und rechtliches Gehör):

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„(1) The right to safety--to be protected against the marketing of goods which are hazardous to health or life.

(2) The right to be informed--to be protected against fraudulent, deceitful, or grossly misleading information, advertising, labeling, or other practices, and to be given the facts he needs to make an informed choice.

(3) The right to choose--to be assured, wherever possible, access to a variety of products and services at competitive prices; and in those industries in which competition is not workable and Government regulation is substituted, an assurance of satisfactory quality and service at fair prices.

(4) The right to be heard--to be assured that consumer interests will receive full and sympathetic consideration in the formulation of Government policy, and fair and expeditious treatment in its administrative tribunals.“

Seit 1983 ist der 15. März daher der „Weltverbrauchertag“. Diese Verbraucherschutzrechte der Produktsicherheit, der Sicherheit durch Information, des fairen Preises und funktionierenden Marktes sowie des rechtlichen Gehörs stehen im Spannungsfeld zur unternehmerischen Freiheit der Produzenten und Wirtschaftsakteure. Wie regelt das europäische und das deutsche Recht diesen Interessenausgleich zwischen Unternehmer und Verbraucher, fragt Gerhard Wiebe in seiner 400-Seiten starken Dissertation, mit der er an der Universität Bielefeld promoviert worden ist? Wiebe füllt damit eine Lücke in der Beschäftigung aus öffentlich-rechtlicher Perspektive mit dem Verbraucherschutz bzw. mit dem Recht auf Unternehmensfreiheit und den jeweiligen Interdependenzen. Er beschäftigt sich mit den jeweiligen dogmatischen Ausformungen beider Rechtspositionen auf der Ebene des europäischen Primärrechts und des nationalen Verfassungsrechts. Wiebe unterteilt seine Untersuchung in vier Schritte.

Im ersten Teil wird als Fundament der Analyse die ökonomische Bedeutung des Konsums, die Interessen von Konsumenten, Marktstellung sowie ihre etwaige Schutzbedürftigkeit herausgearbeitet. Weiteren zeichnet Wiebe die Entwicklung des rechtlichen Verbraucherschutzes nach. Hier erkennt der Autor insbesondere die Zersplitterung von verbraucherschutzrechtlichen Regelungen im öffentlichen Recht, da die Regelungen auf unterschiedlichste Schutzgesetze verteilt seien. Ein übergeordnetes Verbraucherschutzkonzept existiere nicht. Eine Synthese dieser verschiedenen Regelungsbereiche sei aufgrund der Gemengelage von verschiedenen Interessenlagen, unterschiedlichen sozio-ökonomischen Denkschulen sowie der dynamischen Schnelllebigkeit der Welt schwerlich zu erreichen. Unter Rückgriff auf die Rechtsprechung des EuGH zum „Verbraucherleitbild“, in welcher der Verbraucher als durchschnittlich mündig, informiert, aufmerksam und verständig gesehen wird, geht Wiebe vom Leitbild eines „potenziell (Hervorhebung im Original, S. F.) vernünftigen, mündigen und informierbaren Durchschnittsverbrauchers“ aus (S. 74). Im Verlauf der Untersuchung wird sogar der etwas zu hochstehende Begriff der „Verbraucherwürde“ als „wirtschaftlicher Einschlag der Menschenwürde“ eingeführt (S. 143). Eine „Verbraucherpflichtigkeit der Unternehmerfreiheit“, also eine Einschränkungsmöglichkeit auf Ebene des Schutzbereichs des Art. 12 Abs. 1 GG, wird abgelehnt (S. 190). Wiebe lehnt paternalistische Eingriffe des Staates zugunsten des Verbrauchers grundsätzlich ab und will nur in Ausnahmen aufgrund der Schutzpflichten der Grundrechte Eingriffe bei freiwilligen Selbstgefährdungen der Verbraucher in deren Freiheitssphären zulassen (S. 247).

Aufbauend auf diesen ökonomischen, soziologischen und historischen Grundlagen arbeitet der Autor in dogmatischer Feinarbeit die Unternehmensfreiheit auf der einen Seite und auf der anderen Seite den Schutz des Verbrauchers in den Regelungen des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Europäischen Grundrechtscharta sowie des Grundgesetzes heraus. Dieser zweite Teil der Untersuchung ist das Herzstück (S. 91 bis S. 288) des Buches. In drei Schritten analysiert Wiebe zunächst die dogmatischen Grundlagen der Unternehmerfreiheit (Art. 16 EU-GRCh sowie Art. 12 GG) heraus, dann die rechtlichen Fundamente des Verbraucherschutzes (Art. 169, Art. 114 AEUV sowie Art. 38 EU-GRCh) sowie das Verhältnis beider Rechtsbereiche. Dem Verbraucherschutz, so Wiebe, komme kein absoluter Vorrang gegenüber der Unternehmerfreiheit zu. Beide Rechtspositionen seien zu einem „wohlaustarierten Ausgleich“ zu bringen. Die gesetzgeberische Einschätzungsprärogative sowie die administrative Ermessensausübung im Bereich des Verbraucherschutzes seien anhand folgender Kriterien auszuüben: Die auf validen Fakten beruhende Prognose der Schadenswahrscheinlichkeit und des Schadensumfangs, der Rang des betroffenen Verbraucherschutzgutes, Festlegung des Schutzniveaus (Mindestschutz oder optimaler Schutz), Vorrang des Eigenschutzes des Verbrauchers („Hilfe zur Selbsthilfe“), Vorrang von Kooperation und unternehmerischer Eigenregulierung vor einseitigen Maßnahmen der öffentlichen Hand, Informationspflichten als im Regelfall milderes Mittel, Verbote und Sanktionen als „ultima ratio“, Größe und wirtschaftliche Stärke der regulierten Unternehmen, gesamtwirtschaftliche Folgewirkungen der Verbraucherschutzmaßnahmen sowie Garantie von unternehmer- sowie verbraucherseitigen Rechtsschutzgarantien und Verfahrensteilhabe.

Das Verhältnis zwischen Unternehmensfreiheit und Verbraucherschutz im öffentlich-rechtlichen Verbraucherschutzrecht steht anhand eines Vergleichs der Rechtsmaterien Produkts- und Lebensmittelsicherheit im Fokus des dritten Teils. Hier werden die Adressaten von produktbezogenen Unternehmerpflichten, Sicherheitsvorgaben durch Gesetze und ihre Konkretisierung durch die Normung, Produktinformationspflichten, behördliche Produkt- und Betriebszulassungen, Produktzertifizierungen, Produktbeobachtungspflichten, Risikomanagementsysteme, Pflichten zur Gefahrabwendung, Kommunikations- und Kooperationspflichten, behördliche Nachmarktkontrollen, Risikoermittlung, Betretungsbefugnisse, Auskunfts- und Einsichtsrechte, Prüf- und Besichtigungsbefugnisse, Probenahmen, Verbotsverfügungen, Gefahrhinweise, Anordnung der Konformitätsprüfung, behördliche Informationstätigkeiten, Rücknahmen und Rückrufe sowie die Verhängung von Ordnungswidrigkeiten und Straftaten analysiert und zu vier „Strukturelementen des öffentlich-rechtlichen Verbraucherschutzes“ synthetisiert: Schutz und Vorsorge, Dynamik und Flexibilität, Kommunikation, Kooperation und Beteiligung sowie Eigenverantwortlichkeit.

Kleinere Präzisierungen sind in diesem Kapitel anzubringen. Wenn der Autor schreibt, dass nach § 4 Abs. 3 ProdSG formelle Einwände gegen eine harmonisierte Norm bei der „Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin“ (BAuA) „einzulegen“ seien (S. 313), so ist dies missverständlich. Die BAuA ist als der nationale Knotenpunkt über entsprechende Meldungen „zu unterrichten“. Sie wird nach Prüfung auf Vollständigkeit und Schlüssigkeit der Meldung dem zuständigen Ministerium den formellen Einwand zuleiteten. Das Ministerium wird dann ggf. bei der Europäischen Kommission das Verfahren zur Überprüfung der Norm anstoßen. Der „Ausschuss für technische Arbeitsmittel und Verbraucherprodukt“ (S. 313) existiert seit 2011 unter dem Namen „Ausschuss für Produktsicherheit“. Das ProdSG kennt den Begriff der „Zertifizierungsstellen“ nicht, sondern spricht von der „Befugnis erteilenden Behörde“ in § 9 ProdSG. Diese Kleinigkeiten minimieren aber die große Leistung der Darstellung nicht. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die von Wiebe geäußerten Zweifel zur Verfassungsmäßigkeit von § 40 Abs. 1a LFGB durch den nach Drucklegung ergangenen Beschluss des BVerfG (Beschl. v. 21. März 2018 - 1 BvF 1/13) und das entsprechende gesetzgeberische Handeln (BGBl. I v. 24.04.2019, S. 498) entkräftet sein dürften.

Im vierten Teil werden aufgrund dieser dogmatischen Analysen rechtspolitische Vorschläge zum öffentlich-rechtlichen Verbraucherschutzrecht sowie dem Ausgleich zwischen Unternehmensfreiheit und Verbraucherrechten gemacht. Wiebe diskutiert eine Staatszielbestimmung „Verbraucherschutz“, die er als Symbolpolitik verwirft. Dann wird eine Stärkung der Strukturen der Verbraucherschutzverbände empfohlen. Des Weiteren sollen diese Interessenverbände stärker in die Normung und Gesetzgebung eingebunden werden. Eine weitere Möglichkeit der Stärkung des Verbraucherschutzes sieht Wiebe in entsprechenden „Selbstverpflichtungen“ zum Verbraucherschutz durch die Industrie. Des Weiteren könnte im Bereich der Eigenüberwachung ein „Verbraucherschutzbeauftragter“ in Unternehmen verstärkend wirken. Eine tarifvertragsähnliche „Verbraucherschutzvereinbarung“ zwischen Unternehmern und Verbraucherschutzverbänden dürfte wegen der schon angedeuteten Schwäche der Verbraucherschutzverbände nicht weiterführend sein, so der Autor. Weitere Möglichkeiten der Stärkung des Verbraucherschutzes könnten durch ein Verbandsklagerecht (in diese Richtung jetzt: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Verbandsklagen zum Schutz der Kollektivinteressen der Verbraucher und zur Aufhebung der Richtlinie 2009/22/EG, COM(2018) 184 final) sowie durch einen Verbraucher-Ombudsmann erreicht werden. Ein „Verbraucherschutzgesetz“ dürfte allerdings nur schwer zu verabschieden sein.

Die Arbeit von Wiebe überzeugt durch eine durch und durch gelungene Architektur. Ein breites Fundament aus grundlegenden politischen, historischen und ökonomischen Betrachtungen trägt ein massives Gerüst aus dogmatischen Pfeilern der beiden Rechtsgebiete Unternehmerfreiheit und Verbraucherschutz und ihren Querverstrebungen. Die elegant gewählte Untersuchung der beiden Rechtsgebiete Produktsicherheit und Lebensmittelsicherheit verkleidet das Gebäude, welches schließlich gekrönt wird von rechtspolitischen Erwägungen über die Zukunft des Verbraucherschutzes. Wiebes Untersuchung ist elegant in der Architektur, massiv in der Statik und beeindruckend in seiner endgültigen Form.

geschrieben am 22.01.2020 | 1235 Wörter | 9167 Zeichen

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